اختصاصی سرانه؛
۳ سناریوی ترسناک برای معیشت سال ۱۴۰۵/جنگ پاستور و بهارستان بر سر سفره مردم
«اختصاص ارز ترجیحی واردات دارو و کالاهای اساسی در بودجه ۱۴۰۵ حذف می‌شود! » این جنجالی‌ترین خبری است که در صورت اجرا اقتصاد و معیشت خانوار را به طور مستقیم با تحولات بزرگی مواجه خواهد کرد.
دولت تا کنون زیر بار «تایید» این خبر نرفته و سخنگوی دولت هرگونه تصمیم برای حذف ۲۸۵۰۰ تومانی را تکذیب می‌کند اما برخی از نمایندگان مجلس با تاکید بر اینکه دولت عملا منابع این ارز را مصرف کرده معتقدند دولت چار‌ه‌ای جز حذف ارز ۲۸۵۰۰ تومانی ندارد. به این ترتیب آینده ارز ترجیحی نه تنها به کشمکش تازه میان پاستور و بهارستان بدل شده بلکه تاثیر هرگونه تصمیم برای آینده این ارز بر زندگی و معیشت بخش بزرگی از جمعیت ایران، بزنگاهی است که می‌تواند دولت چهاردهم را در شرایط بحرانی در مقابل تبعات تورمی این اقدام قرار دهد.
تاریخچه ورود ارز ترجیحی به اقتصاد ایران
ارز ترجیحی یکی از مهم‌ترین و پرچالش‌ترین سیاست‌های ارزی تاریخ اقتصاد ایران است. این سیاست با هدف کنترل نرخ کالاهای اساسی و حمایت از معیشت مردم معرفی شد، اما در طول اجرا به یکی از منابع عمدۀ رانت، فساد، ناکارآمدی در تخصیص منابع و فشار بر بودجه تبدیل شد. روند ۵ ساله اجرای این سیاست نشان داد که تثبیت یک نرخ دستوری در بازاری چندنرخی با ساختارهای ناکارآمد، می‌تواند تبعات بسیار گسترده‌ای ایجاد کند.
ریشه‌های شکل‌گیری ارز ترجیحی از سال ۱۳۹۶–۱۳۹۷ آغاز شد و شاید بتوان فشارهای ارزی سال ۱۳۹۶ را نخستین دلیل پیدایش این سیاست در اقتصاد ایران دانست. افزایش انتظارات تورمی، مشکلات سیاست خارجی و خروج سرمایه، بازار ارز را به سمت بی‌ثباتی برد. در آن زمان دولت تلاش کرد با تزریق ارز و سیاست‌های کنترلی، نرخ را ثابت نگه دارد اما موفق نشد. سال ۱۳۹۷ را می‌توان آغاز بحران ارزی دانست و فروردین ۱۳۹۷ نقطه عطف این ماجرا بود. با تشدید تحریم‌ها و رشد تقاضای سفته‌بازی، نرخ ارز به سرعت بالا رفت.
دولت تصور کرد می‌تواند کل نیازهای وارداتی کشور را با یک نرخ ثابت و دستوری تأمین کند؛ درحالی‌که منابع ارزی محدود و تقاضا برای دریافت دلار ارزان نامحدود بود. این شکاف، بازار رانت را شکل داد.
فروردین سال ۹۷ اسحاق جهانگیری در بین خبرنگاران حاضر شد و با افتخار اعلام کرد: « نرخ دلار از فردا برای تمام فعالان اقتصادی و برای رفع همه نیازهای قانونی و اداری آنان، نیازهای خدماتی مسافران، دانشجویان، پژوهشگران و دانشمندانی که برای کارهای تحقیقاتی خودشان به ارز نیاز دارند، ۴ هزار و ۲۰۰ تومان خواهد بود.»
به این ترتیب دلار دولتی با نرخ ثابت ۴۲۰۰ تومانی به نام ارز جهانگیری با هدف تثبیت بازار ارز وارد اقتصاد شد و نخستین شوک بزرگ را به اقتصاد ایران وارد کرد. بسیاری از واردکنندگان به اسم واردات کالاهای اساسی و دارو و در کل کالاهای مشمول تخصیص ارز ۴۲۰۰ تومانی، ارزهای دریافتی را به جای خرید کالاهای مشمول وارد گردونه اقتصاد شخصی کردند و خیلی زود این ارز به بستری برای دلال‌های بازار ارز و سودجویان بدل شد.
براساس آمار در سال نخست اجرای این طرح، ۱۸ میلیارد دلار از منابع ارزی کشور به واردات انواع کالاهای لوکس و غیرضرور اختصاص یافت. در نهایت در گام نخست فهرست مذکور به ۲۵ قلم کالا تقلیل پیدا کرد و نهایتا به پنج قلم کالای اساسی، دارو و تجهیزات پزشکی محدود شد. اما فهرست تخلفات اختصاص ارز ترجیحی از سوی واردکنندگان مسیر تخصیص این ارز حمایتی را به کل تغییر داد.
در نهایت نتیجه اجرای این طرح تخصیص حدود ۷۰ میلیارد دلار ارز با نرخ ترجیحی ۴۲۰۰ تومانی در طول چهار سال بود.
سه گلوگاه ایجاد رانت و فساد
روند اجرا با تعیین فهرست کالاهای مشمول آغاز می‌شد. وزارتخانه‌های صمت، جهاد کشاورزی و بهداشت هر سال مشخص می‌کردند کدام گروه کالایی برای واردات نیازمند ارز ترجیحی هستند؛ از جمله نهاده‌های دامی، روغن خام، دارو، تجهیزات پزشکی و برخی کالاهای ضروری. پس از تعیین فهرست، دولت نرخ ترجیحی ثابت را اعلام می‌کرد؛ نرخی که معمولاً فاصله قابل‌توجهی با نرخ بازار آزاد داشت و همین اختلاف، انگیزه اولیه شکل‌گیری رانت را ایجاد می‌کرد.
واردکننده برای استفاده از این ارز باید ابتدا در سامانه جامع تجارت ثبت سفارش انجام می‌داد. در این مرحله نوع کالا، مقدار، نرخ جهانی و نیاز کشور اعلام می‌شد و دستگاه تخصصی مربوطه باید آن را تأیید می‌کرد. ضعف نظارتی و نبود پایش دقیق، باعث شد این مرحله به یکی از گلوگاه‌های اصلی تخلف تبدیل شود؛ به‌گونه‌ای که ثبت سفارش‌های صوری، بیش‌اظهاری نرخ و واردات کالاهای غیرضروری به دفعات رخ می‌داد.
پس از تأیید، پرونده واردکننده به بانک مرکزی ارسال می‌شد تا ارز تخصیص یابد. بانک مرکزی موظف بود یا از ذخایر ارزی کشور، یا از طریق سیستم نیما، ارز ترجیحی را در اختیار بانک‌های عامل بگذارد. سپس بانک عامل با فروشنده خارجی ارتباط برقرار کرده و حواله ارزی را انتقال می‌داد. محدودیت‌های تحریمی و مسیرهای پیچیده انتقال ارز، روند اجرا را دشوارتر کرده و گاه موجب تأخیرهای طولانی می‌شد؛ تأخیرهایی که خود زمینه فعالیت دلالان حواله و رانت‌های جدید را ایجاد می‌کرد.
پس از انتقال ارز، کالا وارد گمرک می‌شد. در مرحله ترخیص نیز باید اسناد تخصیص ارز ارائه می‌شد، اما در بسیاری از موارد بین اطلاعات ثبت سفارش و کالای واردشده اختلاف وجود داشت. کم‌اظهاری مقدار، تغییر کیفیت کالا یا جایگزینی کالاهای ارزان‌تر از جمله تخلفات رایج بود. برخی کالاها نیز با ارز آزاد وارد و سپس با عنوان ارز ترجیحی ترخیص می‌شدند، یا بخشی از کالا پس از ترخیص وارد شبکه قاچاق می‌شد.
کالاهای واردشده پس از ترخیص باید به شبکه توزیع رسمی تحویل داده می‌شدند. در عمل، نبود یک سامانه یکپارچه که واردات، ترخیص، انبارش و توزیع را به‌طور کامل به هم متصل کند، باعث شد کالا از شبکه رسمی منحرف شود. بسیاری از کالاهای اساسی که با ارز ترجیحی وارد شده بودند، در بازار با نرخ آزاد یا نزدیک به آزاد فروخته می‌شدند. از آنجا که نظارت بر زنجیره توزیع ضعیف بود و قیمت‌گذاری‌ها با تأخیر و بی‌ثباتی انجام می‌شد، تفاوت نرخ ارز ترجیحی و آزاد به سود سرشار واسطه‌ها تبدیل شد؛ سودی که نه‌تنها به مصرف‌کننده نهایی نرسید بلکه بار مالی سنگینی نیز بر دوش دولت گذاشت.
در مجموع، سه گلوگاه اصلی—ثبت سفارش، تخصیص ارز و توزیع کالا—محوری‌ترین نقاطی بودند که فساد و ناکارآمدی در آنها شکل گرفت. اختلاف شدید نرخ ارز ترجیحی با نرخ آزاد انگیزه اصلی تخلف بود و سیستم نظارتی پراکنده و چندلایه توانایی کنترل این حجم از رانت را نداشت. نبود اطلاعات شفاف میان سامانه‌های وزارتخانه‌ها، فقدان گزارش‌دهی لحظه‌ای و نبود ردیابی کالا از لحظه ورود تا لحظه فروش، ساختار اجرایی ارز ترجیحی را به‌شدت آسیب‌پذیر کرد.
در مجموع، هرچند هدف اولیه این سیاست حمایت از اقشار آسیب‌پذیر و کنترل نرخ کالاهای اساسی بود، اما سازکار اجرایی آن به دلیل پیچیدگی و ضعف در طراحی و نظارت، نتیجه‌ای معکوس به همراه آورد. بخش زیادی از منابع ارزی کشور در این فرآیند هدر رفت، بخش دیگر به‌دست دلالان و رانت‌جویان رسید، و سهم مردم از این سیاست به‌مراتب کمتر از انتظار بود. همین ناکارآمدی‌ها نهایتاً دولت را ناگزیر کرد در سال‌های بعد سیاست را اصلاح یا حذف کند و به‌جای حمایت ارزی، به سمت حمایت مستقیم از مصرف‌کننده حرکت کند.
نخستین گام برای حذف ارز حمایتی
به دنبال تخلفات گسترده، دولت و بانک مرکزی پس از بررسی‌های کارشناسی و با همکاری نمایندگان مجلس تصمیم گرفتند ارز ۴۲۰۰ تومانی را در قانون بودجه ۱۴۰۱حذف کنند. نرخ ارز ترجیحی که از سال ۱۳۹۷معادل ۴۲۰۰ تومان بود، تا سال ۱۴۰۱ بدون تغییر باقی ماند، اما در سال ۱۴۰۲ به ۲۸۲۰۰ تومان افزایش پیدا کرد. دولت نیز موظف به ارائه کالابرگ الکترونیک شد. مجلس تاکید کرد چنانچه دولت قصد دارد کالایی را از سبد ارز ترجیحی حذف کند باید ترتیباتی به منظور جبران اثر منفی آن از طریق کالابرگ الکترونیک فراهم کند.
حالا زمزمه‌های حذف ارز ۲۸۲۰۰ تومانی در بودجه ۱۴۰۵ نیز آغاز شده هرچند که در بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۵ دولت اعلام کرده است که «مصارف ارزی مانند واردات بنزین و گازوئیل و همچنین اختصاص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی در عمل تمامی سهم دولت از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز را به خود اختصاص می‌دهد… بنابراین اصلاح تدریجی این رویکرد، یکی از محورهای لایحه بودجه ۱۴۰۵ خواهد بود.»
در این سند تأکید شده است که مداخلات دولت در بازار ارز و کالاهای اساسی اگرچه با شعار حمایت از اقشار آسیب‌پذیر انجام شد، اما در عمل منجر به تحقق اهداف عدالت‌محور نشد و به شکل‌گیری رانت‌های ارزی، عدم شفافیت در واردات و افزایش هزینه‌های عمومی انجامید، ازاین‌رو اصلاح تدریجی این سیاست، به‌عنوان یکی از پایه‌های اصلی لایحه بودجه ۱۴۰۵ در دستور کار قرار گرفته است.
درحالی دولت در بخشنامه بودجه۱۴۰۵ اصلاح فرآیند تخصیص ارز ترجیحی را محور سیاست مالی خود اعلام کرده که کارشناسان هشدار می‌دهند حذف این ارز می‌تواند همزمان با شفاف‌سازی اقتصادی خطرافزایش نرخ کالاهای اساسی و فشار بر معیشت خانوارها را به‌همراه داشته باشد.
بودجه ۱۴۰۵ در بزنگاه یک تصمیم بزرگ
حذف ارز ترجیحی در بودجه ۱۴۰۵ می‌تواند آثار قابل‌توجهی بر بازار دارو و کالاهای اساسی داشته باشد، زیرا بخش بزرگی از هزینه واردات این کالاها در سال‌های گذشته از طریق ارزهای ترجیحی جبران می‌شد. در حوزه دارو، حذف این ارز به معنای افزایش هزینه واردات داروهای آماده، مواد اولیه و تجهیزات پزشکی است. بسیاری از داروهای حساس، به‌ویژه داروهای بیماری‌های خاص و داروهایی که وابستگی وارداتی دارند، مستقیماً تحت تأثیر قرار می‌گیرند. با افزایش نرخ تأمین ارز، هزینه تمام‌شده تولید یا واردات دارو بالا می‌رود و اگر دولت مابه‌التفاوت نرخ را به‌صورت کامل به بیمه‌ها منتقل نکند، افزایش نرخ دارو برای بیماران محسوس خواهد بود. فشار مالی بر بیمه‌ها نیز می‌تواند کیفیت پوشش بیمه‌ای یا تنوع داروهای تحت پوشش را کاهش دهد. علاوه بر این، افزایش نرخ دارو احتمال کمبود، احتکار یا حتی قاچاق معکوس برخی داروها را افزایش می‌دهد، زیرا اختلاف نرخ داخلی و خارجی جذابیت سودآوری ایجاد می‌کند.
در مورد کالاهای اساسی، حذف ارز ترجیحی به‌طور مستقیم هزینه واردات کالاهایی مانند نهاده‌های دامی، روغن، برنج، شکر و برخی از مواد غذایی مهم را افزایش می‌دهد. افزایش هزینه واردات به سرعت در نرخ نهایی کالاها منعکس می‌شود و باعث رشد نرخ مواد غذایی و اقلامی می‌شود که بخش بزرگی از سبد مصرفی خانوارهای کم‌درآمد را تشکیل می‌دهند. نتیجه این فرآیند، افزایش فشار تورمی و بالا رفتن هزینه معیشت دهک‌های پایین و بخشی از دهک‌های متوسط است. چنانچه دولت نتواند برای جبران این فشار از سیاست‌هایی مانند کالابرگ الکترونیک یا حمایت نقدی هدفمند استفاده کند، احتمال شکل‌گیری موج جدید گرانی و نارضایتی اجتماعی افزایش می‌یابد.
با وجود این، انگیزه لازم برای حذف این ارز برای دولت وجود دارد، زیرا تخصیص ارز ترجیحی در سال‌های گذشته بار مالی سنگینی بر بودجه گذاشته و زمینه‌های گسترده‌ای برای رانت و ناکارآمدی ایجاد کرده است. حذف این ارز می‌تواند به کاهش کسری بودجه و شفافیت بیشتر در بازار ارز کمک کند، اما هزینه اجتماعی و معیشتی آن نیز بالاست. بنابراین تأثیر نهایی حذف ارز ترجیحی به این بستگی دارد که دولت تا چه حد بتواند سیاست‌های جبرانی هدفمند و دقیق ارائه دهد. در بهترین حالت، حذف ارز ترجیحی می‌تواند به سمت نظام حمایتی عادلانه‌تر حرکت کند؛ اما در بدترین حالت، بدون طراحی سازوکار مناسب، افزایش شدید نرخ دارو و کالاهای اساسی می‌تواند فشار معیشتی قابل‌توجهی ایجاد کند و شکاف اقتصادی را بیشتر کند.
۳ سناریوی محتمل پیش روی اقتصاد
احتمال حذف یا تعدیل ارز ترجیحی در بودجه ۱۴۰۵ کاملاً جدی است، اما پیامد آن به نحوه اجرا بستگی دارد. اگر دولت همزمان با حذف، سیاست‌های حمایتی هدفمند داشته باشد، نتیجه می‌تواند مثبت و اصلاحی باشد؛ در غیر این صورت خطر ایجاد شوک تورمی جدی وجود دارد. سه سناریوی محتمل درباره وضعیت حذف یا ادامه ارز ترجیحی در بودجه ۱۴۰۵ نیز وجود دارد.
در سناریوی خوش‌بینانه، دولت تصمیم می‌گیرد ارز ترجیحی را به‌صورت مرحله‌ای حذف کند و همزمان یک بسته حمایتی دقیق و قابل‌اجرا ارائه دهد. این بسته می‌تواند شامل افزایش یارانه نقدی، کالابرگ الکترونیک، و کنترل نرخ کالاهای اساسی باشد. در این حالت، منابع آزادشده از حذف ارز ترجیحی مستقیماً به سمت دهک‌های پایین هدایت می‌شود و به دلیل اجرای آرام و زمان‌بندی‌شده، شوک تورمی بزرگی ایجاد نمی‌شود. اقتصاد در این حالت می‌تواند از کاهش رانت، افزایش شفافیت ارزی و اصلاح ساختار بودجه سود ببرد.
تورم کنترل‌شده و قابل مدیریت، رضایت اجتماعی نسبی، کاهش فساد و رانت در تخصیص ارز و افزایش اعتماد به برنامه‌های اصلاحی دولت از جمله پیامدهای احتمالی در این سناریو خواهند بود.
سناریوی میانه دیگری در این فرآیند قابل پیش‌بینی است. در این سناریو، دولت بخشی از ارز ترجیحی را برای برخی کالاهای حساس (مثلاً دارو یا نهاده دامی) نگه می‌دارد، اما بقیه را حذف می‌کند. یعنی بسته‌های حمایتی وجود دارند اما نه به اندازه کافی هدفمند و کارآمد. در نتیجه ممکن است نرخ برخی کالاها افزایش قابل توجهی پیدا کند که البته در حد یک شوک بزرگ اقتصادی نخواهد بود. در این صورت دهک‌های پایین فشار بیشتری حس می‌کنند، اما دهک‌های متوسط امیدوارند وضعیت به مرور تثبیت شود.
در سناریوی بدبینانه نیز دولت به دلیل محدودیت‌های بودجه‌ای یا فشارهای ارزی، ناگهانی و بدون مقدمه ارز ترجیحی را حذف می‌کند؛ مشابه تجربه حذف ارز ۴۲۰۰ در سال‌های قبل. در این حالت، نرخ کالاهای اساسی به‌خصوص خوراک، دارو، نهاده‌های دامی و کالاهای وارداتی به شدت افزایش پیدا می‌کند و بازار با بی‌ثباتی مواجه می‌شود. در سان صورت نبود سازکار حمایتی مؤثر باعث می‌شود اثرات تورمی مستقیم و غیرمستقیم به سرعت به جامعه منتقل شود.
تورم شدید و جهشی، افت قدرت خرید دهک‌های متوسط و پایین و ریسک بازگشت سیاست‌های مداخله‌ای شدید پس از شوک از مهم‌ترین پیامدهای احتمالی در این سناریو خواهد بود.
سخن پایانی
بر اساس آنچه در بخشنامه بودجه ۱۴۰۵آمده است، دولت در مسیر اصلاح ارز ترجیحی قصد دارد میان کارایی اقتصادی و عدالت اجتماعی توازن برقرار کند. سیاست‌گذاران می‌گویند این مسیر باید به‌صورت تدریجی و با پشتیبانی از اقشار کم‌درآمد طی شود تا از بروز شوک قیمتی جلوگیری گردد، با این حال، موفقیت یا ناکامی این سیاست، به چگونگی اجرای آن و هماهنگی میان دستگاه‌های حمایتی و مالی وابسته خواهد بود.
با این حال، احتمال حذف کامل این ارز با ریسک بالایی همراه است. اقتصاددانان و کارشناسان هشدار داده‌اند که آزادسازی ناگهانی یا سریع نرخ ترجیحی ممکن است نرخ کالاهای اساسی را به طور قابل‌توجهی افزایش دهد و فشار تورمی بر دهک‌های پایین را تشدید کند. آنها معتقدند بدون تمهیدات جبرانی درست (مثل یارانه جدید یا کالابرگ)، این تصمیم ممکن است تبعات معیشتی سنگینی داشته باشد.
از سوی دیگر، موافقان حذف ترجیحی معتقدند که این اقدام می‌تواند شفافیت را در مدیریت منابع ارزی افزایش دهد و فساد ناشی از تخصیص ارز ۲۸٬۵۰۰ تومانی را کاهش دهد.
آنها پیشنهاد می‌دهند که منابع آزادشده از این حذف را بتوان به روش هدفمندتری به اقشار آسیب‌پذیر منتقل کرد، مثلاً از طریق یارانه نقدی یا کالابرگ، به جای پرداخت یارانه ارزی به واسطه‌گران.
سازکار اجرایی ارز ترجیحی در اقتصاد ایران یکی از پیچیده‌ترین و چالش‌برانگیزترین نمونه‌های مداخله دولت در بازار ارز و کالاهای اساسی بوده است. اجرای این سیاست که ابتدا با نرخ ۴۲۰۰ تومانی و سپس با نرخ ۲۸۵۰۰ تومانی دنبال شد، نیازمند هماهنگی میان نهادهای مختلف، سامانه‌های متعدد و زنجیره گسترده‌ای از واردات تا توزیع بود. هدف اصلی این سیاست، کنترل نرخ کالاهای اساسی و حمایت از معیشت مردم بود، اما اجرای آن به‌دلیل ضعف‌های ساختاری، نظارتی و اطلاعاتی، به یکی از ریشه‌های اصلی رانت و ناکارآمدی اقتصادی تبدیل شد.
