تمرکززداییِ حساب‌شده: راز بزرگ موفقیت یا فاجعه‌ای پنهان برای ستادهای توسعه منطقه‌ای؟
اصلاحات ساختاری و مالی ستادهای توسعه منطقه‌ای با هدف تحقق بستری اقتصادی و جلوگیری از انحراف منابع، نیازمند نظارت و تفویض اختیار است.
استان‌ها در صورت واگذاری اختیارات واقعی همراه با نظارت دقیق و شفاف و همچنین تخصیص صحیح منابع، می‌توانند به موتور توسعه تبدیل شوند.
شکاف میان اهداف و واقعیت توسعه منطقه‌ای
توسعه منطقه‌ای بارها در اسناد بالادستی و برنامه‌های دولت مطرح شده است، اما شکاف قابل توجهی میان اهداف اعلامی و آنچه در عمل در استان‌ها رخ می‌دهد، وجود دارد. با طرح جدید وزارت اقتصاد برای ایجاد ستادهای توسعه منطقه‌ای، بار دیگر این پرسش مطرح شده که تحقق توسعه متوازن تا چه اندازه به اصلاحات ساختاری و مالی گره خورده است. بسیاری از تحلیلگران معتقدند بدون اصلاح بسترهای اقتصادی، حتی دقیق‌ترین الگوهای آمایش سرزمین نیز کارایی نخواهد داشت.
بستر نامتوازن اقتصاد؛ مانع اصلی توسعه منطقه‌محور
تشکیل ستادهای توسعه منطقه‌ای در نگاه اول اقدامی مثبت تلقی می‌شود، زیرا تنظیم‌گری و هماهنگی میان دستگاه‌ها در استان‌ها، یکی از نقاط ضعف دیرینه سیاست‌گذاری بوده است. اما کارشناسان بر این باورند که توسعه منطقه‌ای تنها در صورت فراهم بودن پیش‌نیازهای اقتصادی و نهادی، ثمربخش خواهد بود.
یکی از مهم‌ترین موانع، سیاست‌هایی است که طی سال‌های اخیر منابع شرکت‌های دولتی را از مأموریت اصلی‌شان یعنی سرمایه‌گذاری و توسعه منحرف کرده است. بر اساس برخی مواد برنامه هفتم، شرکت‌های دولتی مکلف شده‌اند بخشی از بودجه جاری خود را به نهادهای فرهنگی اختصاص دهند؛ اقدامی که خارج از مأموریت این شرکت‌ها بوده و عملاً منابع آن‌ها را به سمت هزینه‌های مصرفی با بازده صفر هدایت می‌کند.
در شرایطی که بسیاری از شرکت‌های زیرساختی همچون پالایشگاه‌ها، صنایع انرژی‌بر، شرکت‌های حمل‌ونقل و واحدهای تولیدی بزرگ به شدت نیازمند نوسازی و افزایش ظرفیت هستند، الزام به این نوع پرداخت‌ها، نوعی «انتقال پنهان منابع» ایجاد کرده که مستقیماً به کاهش سرمایه‌گذاری و قدرت تولید کشور منجر می‌شود.
پیامد انحراف منابع: رشد پایین و گسترش فقر
نتایج چنین سیاست‌هایی در شاخص‌های کلان اقتصادی نیز قابل مشاهده است. میانگین رشد اقتصادی در پنج سال گذشته کمتر از چهار درصد بوده و برآوردهای سال جاری رشد نزدیک به صفر را نشان می‌دهد. نهادهایی مانند بانک جهانی نیز چشم‌انداز سال آینده را منفی پیش‌بینی کرده‌اند؛ موضوعی که نشان می‌دهد ساختار فعلی تخصیص منابع، ظرفیت‌های رشد را تضعیف کرده است.
کاهش سرمایه‌گذاری نه‌تنها به فرسودگی زیرساخت‌ها و کاهش ظرفیت تولید منجر می‌شود، بلکه باعث گسترش فقر و تشدید نابرابری نیز می‌گردد. وقتی تولید رشد نمی‌کند، اشتغال جدید ایجاد نمی‌شود و درآمد خانوارها نیز ثابت می‌ماند یا کاهش می‌یابد. این چرخه معیوب، توسعه منطقه‌ای را با چالش‌های بزرگی مواجه می‌کند.
ستادهای منطقه‌ای نیازمند اصلاح قوانین
مسعود نیلی، اقتصاددان شناخته‌شده، معتقد است هر طرحی که هدفش توسعه منطقه‌ای باشد، باید پیش از اجرا با اصلاحات اساسی در سیاست‌گذاری مالی همراه شود. وی تأکید می‌کند: «برنامه‌ریزی منطقه‌ای بدون پشتوانه سرمایه‌گذاری امکان‌پذیر نیست. استان‌ها فقط زمانی می‌توانند از ظرفیت‌های محلی خود استفاده کنند که منابع کافی برای زیرساخت، فناوری، تولید و اشتغال فراهم باشد. بنابراین نخستین گام در توسعه منطقه‌ای، بازگرداندن منابع شرکت‌های دولتی به چرخه سرمایه‌گذاری است.»
این دیدگاه با تحلیل غالب کارشناسان همسو است و نشان می‌دهد که اصل ایجاد ستادهای منطقه‌ای اگرچه مفید است، اما به‌تنهایی کافی نیست.
در کنار مشکل انحراف منابع، ضعف نظارت نیز یکی دیگر از موانع توسعه منطقه‌ای است. در سال‌های اخیر، عملکرد برخی شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی نشان داده که نبود نظارت دقیق باعث شکل‌گیری فضاهایی شده که امکان انباشت رانت، سوءاستفاده از یارانه انرژی و حتی تبدیل‌شدن برخی بنگاه‌ها به ابر بدهکاران بانکی را فراهم کرده است.
این مشکلات زمانی خطرناک‌تر می‌شود که قرار است بخشی از اختیارات تنظیم‌گری و تصمیم‌گیری به استان‌ها منتقل شود. کارشناسان هشدار می‌دهند که «تفویض اختیار بدون نظارت» می‌تواند به ایجاد شبکه‌های فساد محلی، انحراف منابع و تصمیم‌گیری‌های غیرکارشناسی منجر شود. بنابراین، توسعه منطقه‌ای نیازمند نظام نظارتی هوشمند، قابل سنجش و شفاف است.
تمرکززدایی؛ فرصتی بزرگ یا مسیری به سوی رانت محلی؟
تفویض اختیار به استان‌ها، یکی از محورهای مهم طرح ستادهای توسعه منطقه‌ای است. حامیان این رویکرد معتقدند که تمرکزگرایی شدید در ساختار اداری کشور موجب کندی اجرای پروژه‌ها شده و فعال‌سازی ظرفیت‌های محلی را دشوار کرده است.
نمونه‌های زیادی در استان‌ها وجود دارد که نشان می‌دهد فقدان اختیار کافی، مانع اجرای به‌موقع پروژه‌ها و فعالیت‌های اقتصادی شده است. از مسائل مربوط به صدور مجوزها تا هماهنگی میان دستگاه‌ها، بسیاری از امور می‌توانند در همان سطح استانی حل‌وفصل شوند، اما اکنون باید مسیرهای طولانی و پیچیده‌ای در تهران طی شود.
با این حال، کارشناسان هشدار می‌دهند که انتقال اختیار باید «محدود، مرحله‌ای و همراه با نظارت» باشد؛ چرا که بدون سازوکار مناسب، ممکن است استان‌ها به‌جای تبدیل‌شدن به موتور توسعه، خود به منشأ جدیدی برای رانت تبدیل شوند.
آمایش سرزمین؛ نقشه راهی که هنوز اجرایی نشده است
در همه تجربه‌های موفق توسعه منطقه‌ای، آمایش سرزمین نقش کلیدی دارد. شناسایی مزیت‌های نسبی مناطق، تعیین اولویت‌های سرمایه‌گذاری و هماهنگی میان دستگاه‌ها همگی نیازمند یک نقشه راه دقیق هستند. اما با وجود تدوین چندین سند آمایش در کشور، اجرای این اسناد یا ناقص بوده یا از ابتدا با موانع اجرایی مواجه شده است.
در بسیاری از استان‌ها، ظرفیت‌های مهمی مانند کشاورزی پایدار، صنایع تبدیلی، گردشگری طبیعی، صنایع صادرات‌محور یا اقتصاد دانش‌بنیان وجود دارد، اما فقدان برنامه‌ریزی درست و کمبود سرمایه‌گذاری سبب شده بخش بزرگی از این ظرفیت‌ها بلااستفاده بماند.
ستادهای توسعه منطقه‌ای می‌توانند پل ارتباطی میان اسناد آمایش و برنامه‌ریزی عملی باشند؛ به شرط آنکه اختیارات واقعی، ابزار نظارتی و منابع مالی کافی داشته باشند.
سرمایه‌گذاری؛ حلقه‌ای که بدون آن توسعه ممکن نیست
سرمایه‌گذاری یکی از عناصر اصلی توسعه است، اما اقتصاد ایران سال‌هاست با کمبود سرمایه‌گذاری مواجه است. بر اساس برآوردها، نرخ سرمایه‌گذاری داخلی حتی به اندازه جبران استهلاک تجهیزات و زیرساخت‌ها نیز کافی نیست. این یعنی اقتصاد به سمت کاهش ظرفیت تولید حرکت می‌کند.
در چنین شرایطی، تخصیص بخش قابل‌توجهی از منابع شرکت‌های دولتی به مصارف غیرتوسعه‌ای، عملاً مانع بزرگی در مسیر توسعه منطقه‌ای است. استان‌ها برای ایجاد زیرساخت، احداث واحدهای تولیدی، توسعه حمل‌ونقل، بهبود زنجیره ارزش محصولات کشاورزی یا توسعه خدمات فناوری نیازمند منابع مالی گسترده‌اند.
تا زمانی که انحراف منابع شرکت‌های دولتی اصلاح شود، نمی‌توان انتظار داشت استان‌ها بتوانند برنامه‌های توسعه‌ای خود را به‌سرعت اجرا کنند.
آیا ستادهای توسعه منطقه‌ای می‌توانند به بازوی اجرایی تبدیل شوند؟
اگرچه طرح تشکیل ستادهای توسعه منطقه‌ای از نظر کارشناسان «اقدامی مثبت» محسوب می‌شود، اما موفقیت آن به چند شرط اساسی وابسته است: بازنگری در قوانین ضدتوسعه و توقف برداشت از منابع شرکت‌های دولتی، ایجاد ساختار نظارتی سختگیرانه و هوشمند، تفویض اختیار مرحله‌ای و هدفمند به استان‌ها، استفاده از آمایش سرزمین به‌عنوان مبنای اصلی تصمیم‌گیری، ایجاد سازوکار برای جذب سرمایه‌گذاری خصوصی و تسهیل مجوزها، شفافیت کامل در تخصیص منابع و روند اجرای پروژه‌ها.
که در صورت تحقق این شروط، ستادهای منطقه‌ای می‌توانند از یک نهاد بروکراتیک صرف عبور کرده و به محور توسعه استانی تبدیل شوند.
توسعه منطقه‌ای در ظاهر مفهومی ساده است: شناسایی مزیت‌های هر منطقه و تخصیص منابع متناسب با آن. اما اجرای آن نیازمند بستر نهادی، مالی و نظارتی قدرتمندی است. طرح ستادهای توسعه منطقه‌ای می‌تواند نقطه شروعی تازه باشد، اما تنها زمانی مؤثر خواهد بود که همراه با اصلاح قوانین ضدتوسعه، رفع انحراف منابع، تقویت نظام نظارتی و تفویض اختیار هوشمندانه باشد.
بدون اصلاحات اقتصادی عمیق، حتی بهترین طرح‌های توسعه‌ای نیز در گرداب مشکلات موجود گرفتار می‌شوند. اما اگر این اصلاحات صورت گیرد، توسعه منطقه‌ای می‌تواند به محور اصلی تحول اقتصادی کشور تبدیل شود.
