یعنی دولت نفت را انفال نمیداند، بلکه دارایی خود دانسته و حالا تصمیم گرفته در ازای بدهی ۱۰۰ میلیارد دلاری خود به صندوق توسعه ملی، نفت را اعطا و بدهی خود را تسویه کند.
خطر به تاراج رفتن انفال جدی است
فرشاد مومنی- عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی
خطر به تاراج رفتن انفال تحت عنوان مولدسازی بهگونهای که در اصل ۴۵ قانون اساسی مطرح شده، جدی است. ظاهر قضیه این است که یک تناقض بزرگ در برنامه هفتم از دریچه ورود صندوق توسعه ملی به امور نفتی مشاهده میشود. در صورتمسئله، دولت طی فرآیندی پیچیده علاوه بر اینکه سهم ۱۴.۵ درصدی مربوط به امور نفت را که جنبه دلاری دارد هزینه کرده، حدود ۱۰۰ میلیارد دلار نیز بدهی ارزی به صندوق توسعه ملی ایجاد کرده است.
از آنجایی که بهنظر میرسد گردانندگان امور کشور راهی برای ورداخت این بدهی بزرگ ندارند، ماجرا را درست مانند مولدسازی در یک مسیر بسیار خطرناک و پرتناقض و آشفته قرار دادهاند و آن این است که صندوق توسعه ملی ضد فلسفه وجودی خود فعال شود. فراموش نکنیم که صندوق توسعه ملی آمده بود که نوعی واکسیناسیون در خصوص نفتی و رانتی بودن اقتصاد باشد، اما خلاف این فلسفه وجودی، بهاعتبار اینکه نمیتواند طلبهای خود را از نفت، چه در قالب شرکت و چه در قالب وزارت وصول کند و بخشهایی از امور گردانندگان نفت را تملک کند، این یک تناقض بزرگ است و تناقض خطرناکتر این است که وقتی شرکت نفت و وزارت نفت با آن سوابق تاریخی تا این سطح در اداره امور نفت دچار مشکل باشند، یک سازمان مالی که فاقد هرگونه ظرفیت کارشناسی برای مواجهه با مسائل پیچیده و چندوجهی نفت است، قرار است چگونه برخورد کند؟
بهلحاظ تاریخی نیز پیوند تنگاتنگی میان نفت و برنامهریزی توسعه در ایران وجود دارد. برای مثال هم در اساسنامه سازمان برنامه در دهه ۱۳۲۰ و هم در قانون برنامه هفتساله قبل از انقلاب، تصریح شده بود که عایدی نفت یک ثروت بیننسلی است و منابع آن به هر دستگاهی که تخصیص داده میشود، حکم وام دارد و باید زمان تخصیص آن به هر دستگاه سازکارهای بازگرداندن آن وام نیز مشخص شود.
مسئله این است که از نقطهعطف شوک اول نفتی از این ضابطهمحوری در دوره پهلوی خروجیای حاصل شد که سازکارهای فریبکارانه این خروج، یک شکل و شمایل ظاهرالصلاح اما مضمون کاملا فاسد و ضدتوسعه داشت.
نکته دوم این است که از آن نقطهعطف به بعد، بهجای نگرش توسعهای در نفت و برقرار کردن پیوندهای معقول و عالمانه میان نفت و توسعه ملی شاهد تن دادن به منطق رانتی در ماجرای نفت و توسعه شدیم که کارکرد ضدتوسعهای داشت. بهطور مشخص از برنامه پنجم توسعه همه مباحث مربوط به بیماری هلندی، نفرین منابع نفتی و همه آن هشدارها و تجارب کنار گذاشته شد و در چارچوب منطق رانتی، راهبرد حداکثر تولید نفت خام و حداکثر فروش آن بهصورت صادراتی در دستور کار قرار گرفت و مسئله زیانهای آن برای تولید صیانتی و توجه به عمر مخازن و مسائل خطرناکی مانند سقوط ضریب بازیافت مخازن که امروز به ابعاد فاجعهآمیزی رسیده است، مورد توجه قرار نگرفت.
نکته سومی که در این بازگشت به حافظه تاریخی باید توجه داشت، این است که با این رویکرد رانتی وجه بودجهای نفت و عایدات آن به حکم علیالاطلاق بر وجه برنامهای تفوق پیدا کرد. از منظر اقتصاد سیاسی بینالمللی، نتیجه طبیعی نگرش غیرتوسعهای به نفت، استمرار مناسبات مرکز-پیرامون و زمینگیر شدن اقتصاد سیاسی ایران بهمثابه یک اقتصاد خامفروش که عرضهکننده مواد خام و واردکننده کالاهای ساختهشده، است.
شکست در مدیریت «دلارهای سیاه»
حساب ذخیره ارزی برمبنای ماده ۶۰ برنامه سوم توسعه با هدف کنترل خرجکرد دولت از منبع دلارهای نفتی تاسیس شد. با افزایش چشمگیر قیمت نفت در بازار جهانی، دغدغه استفاده بهینه از این منابع جدیتر شد. حساسیت نسبت به نگاه دولت به درآمدهای نفتی در حالی بالا رفت که تسهیلات دریافتی از حساب ذخیرهای، به اعتبارات «قرضالپسنده» تبدیل شده بودند؛ بنابراین با پشتوانه بند «۲۲» سیاستهای کلی برنامه پنجم توسعه، نهاد جدیدی بهنام «صندوق توسعه ملی» شکل گرفت تا برداشت دولتها از این قلک ارزی، «وام» تلقی شود و دولتها مکلف به بازپرداخت آن شوند. ماموریت اصلی صندوق نیز تبدیل بخشی از عواید نفتی به ثروتهای ماندگار و حفظ سهم نسلهای آینده از طریق سرمایهگذاری مولد بود. با این همه نبود استراتژی سرمایهگذاری فعالانه موجب شد برداشت از صندوق هم به بهانههای مختلف، ادامه یابد و اتکای دولتها به داراییهای این قلک ارزی بیشتر شود.
برنامه ششم توسعه در قالب بند «۱۰» سیاستهای کلی، با آسیبشناسی برنامه پنجم، برای ساماندهی مدیریت صندوق توسعه ارزی، 4 شرط برای تطبیق عملکرد با فلسفه وجودی صندوق گذاشت. این 4 شرط عبارت بود از: «استقلال مدیریت حسابهای صندوق از بانک مرکزی»، «ارائه تسهیلات از منابع صندوق توسعه ملی به بخشهای غیردولتی بهشکل ارزی»، «استقلال مصارف صندوق توسعه ملی از تکالیف بودجهای و قوانین عادی» و «سپردهگذاری ارزی حداکثر ۲۰ درصد منابع ورودی صندوق نزد بانکهای عامل در قابل اخذ خط اعتباری ریالی برای ارائه تسهیلات به بخشهای کشاورزی، صنایعکوچک و متوسط و تعاونی با معرفی صندوق».
اما برنامه ششم نیز در اجرای این 4 شرط موفق نبود؛ چنانچه براساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، نگاهی به ترکیب منابع و مصارف صندوق توسعه ملی نشان میدهد در سالهای اجرای برنامه ششم بیشتر منابع صندوق صرف ارائه وام به بخش دولتی و تامین مصارف بودجهای شده و سهم بخشهای غیردولتی از منابع صندوق به حدود یکچهارم رسیده است.
در همین حال مهدی غضنفری، رئیس صندوق توسعه ملی، در ایام بررسی برنامه هفتم در مجلس ضمن ارائه گزارشی از عملکرد صندوق خبر از بدهی ۱۰۰ میلیارد دلاری دولت به صندوق داد. غضنفری گفت: از مجموع ۱۵۰ میلیارد دلار ورودی صندوق، معادل ۱۰۰ میلیارد دلار به دولت قرض داده شده است. وی با استناد به این بدهی، موضوع ورود صندوق توسعه ملی به اجرای پروژههای نفتی را مطرح کرد تا شاید راهی باشد برای وصول مطالبات؛ پیشنهادی که با موافقت و مخالفتهایی مواجه شده بود. مخالفان نگران بنگاهداری صندوق و تکرار تجربه بنگاهداری بانکها هستند و موافقان این راه را تنها راه وصول مطالبات میدانند.
شرط ورود صندوق توسعه به پروژههای نفتی
دولت در بند «ب» ماده ۳ لایحه برنامه هفتم آورده است: «به دولت اجازه داده میشود بهمنظور تسویه بدهیهای خود به صندوق توسعه ملی از طریق وزارت نفت (شرکت ملی نفت) نسبت به عقد قرارداد توسعه و بهرهبرداری از میادین جدید نفت و گاز مشترک با صندوق توسعه ملی اقدام کند. صندوق مکلف است با جذب سرمایههای مردمی و سرمایهگذاری خارجی و از طریق شرکتهای غیردولتی اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید دارای صلاحیت، به توسعه و بهرهبرداری از این میادین بپردازد؛ مشروط به آنکه سرمایهگذاری صندوق کمتر از ۵۰ درصد باشد و طی 5 تا ۱۰ سال پس از بهرهبرداری، نسبت به واگذاری سهم خود به بخش غیردولتی اقدام کند.»
البته این پیشنهاد دولت پس از بررسی در کمیسیون تلفیق دچار تغییراتی شد که این تغییرات با اضافه شدن ۶ شرط اتفاق افتاد. در این اصلاحیه آمده است: «به دولت اجازه داده میشود بهمنظور تسویه بدهیهای خود به صندوق توسعه ملی از طریق وزارت نفت، بدون واگذاری مالکیت حاکمیت، نسبت به عقد قرارداد اکتشاف، توسعه، استخراج، تولید، فروش و صادرات از میادین نفت و گاز با اولویت میادین جدید یا مشترک با صندوق توسعه ملی با رعایت موارد ذیل اقدام کند:
۱- صندوق توسعه ملی مکلف است برای اکتشاف، توسعه، استخراج، تولید، فروش و صادرات از طریق عقد قرارداد خرید خدمت از بخشهای خصوصی و غیردولتی ذیصلاح اقدام کند.
۲- صندوق توسعه ملی با استفاده از سازکارهای مختلف از جمله منابع داخلی خود و بازار سرمایه نسبت به جذب منابع ارزی و ریالی از سرمایهگذاران مردمی، داخلی و خارجی در زمینه اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید اقدام کند.
۳- ۸۰ درصد درآمد حاصل از فروش محصول بعد از کسر سهم صندوق توسعه ملی و هزینههای مربوط به اکتشاف، استخراج، تولید، فروش و صادرات صرف بازپرداخت بدهی دولت به صندوق توسعه ملی و باقیمانده درآمد به حساب درآمد عمومی واریز میشود.
۴- نظارت وزارت نفت باید تضمینکننده برداشت صیانتی از ذخایر نفت و گاز باشد.
۵- صندوق توسعه ملی مکلف است پس از تسویه مطالبات خود از دولت، کلیه اختیارات و وظایف خود در میادین و قراردادهای هر یک از میادین را به وزارت نفت (شرکت ملی نفت) واگذار کند.
۶- صندوق توسعه ملی مکلف است حداکثر یک سال بعد از تسویه مطالبات خود از دولت، سهم خود از مشارکت موضوع بند (۱) را به بخش خصوصی و تعاونی واگذار کند.»